Gestão do Risco Tecnológico de Origem Química em Perspectiva Global: Desafios e Oportunidades para o Aperfeiçoamento de Políticas Públicas Preventivas

Taís Schiavon^[I] e Adelaide Cassia Nardocci^[II]

^{11 de fevereiro de 2026}

Com a expansão global de empreendimentos que produzem e armazenam substâncias químicas perigosas, intensificam-se os desafios relacionados à integração entre a atividade industrial e o crescimento urbano. O tema apresenta desafios relevantes, em especial frente ao aumento da frequência e intensidade de eventos extremos relacionados às mudanças climáticas, com avanços frequentemente impulsionados por experiências de desastres internacionais. A ausência de diretrizes nacionais claras sobre o tema no Brasil, evidencia a necessidade de aprimorar o alinhamento entre políticas de licenciamento ambiental e de gerenciamento de riscos de desastres e planejamento territorial urbano. No Brasil, a ausência de diretrizes de gerenciamento de riscos de desastres alinhadas ao planejamento territorial urbano tem dificultado o desenvolvimento de políticas eficazes para a gestão do risco tecnológico de origem química. A pesquisa desenvolvida junto ao Centro de Síntese USP Cidades Globais, vinculado ao Instituto de Estudos Avançados (IEA) da USP, busca compreender o cenário mundial, de modo a evidenciar como a questão vem sendo debatida e sobreposta ao Planejamento Territorial Urbano em outros contextos de modo a contribuir para a prevenção das consequências frente à acidentes de origem química, e a subsidiar e ampliar as discussões sobre o tema no Brasil.

Impactos da Expansão da Indústria Química Global no Planejamento Urbano e Sociedade.

CHOAY (2011) afirma ser a sociedade industrial um ambiente urbano, capaz de produzir metrópoles, conurbações urbanas, grandes conjuntos habitacionais e cidades industriais, ou seja, ambientes de usos distintos, complexidades próprias e de grande concentração populacional, que apresentam muitas vezes aspectos conflitantes relacionados ao uso do solo e desempenho de suas atividades econômicas. Em meio as resenhas de sua obra, pairam as discussões relacionadas aos avanços tecnológicos e técnicos associados aos processos de conformação do urbanismo.

Por várias vezes as teorias do urbanismo moderno buscaram isolar usos conflitantes, afastando atividades que oferecessem danos à saúde, incorporando gradativamente a ideia de risco a esse processo, em decorrência do maior aprimoramento da atividade industrial (LEFEBVRE, 2011).

Observa-se o conceito de modernidade, como responsável pela narrativa das transformações urbanas, onde a manipulação de novas técnicas, tecnologias e produtos, torna-se alvo de avanços, diretamente refletidos na organização e reorganização do território e espaço urbano em si (ANASTASIADOU, 2011), revelando conflitos, por vezes negligenciados pelas instâncias governamentais.

Ao considerarmos que o objetivo primordial do planejamento territorial urbano consiste na garantia das melhores formas de utilização do território ou do uso do solo urbano, aplicados de modo a diminuir os problemas decorrentes do processo de urbanização, o presente ensaio visa questionar, sua tímida e até mesmo inexistente atuação frente as ações de prevenção do risco tecnológico de origem química no Brasil?

Os centros urbanos com forte presença industrial não estão mais restritos aos antigos polos da revolução industrial ou a áreas industriais isoladas, mas acompanham a dinâmica do mercado global, atraindo empresas e população (CASTELLS, 1999). Essa sobreposição de usos nos centros urbanos aumenta o potencial de acidentes e desastres, especialmente em regiões com menor rigor na fiscalização e na aplicação de normas ambientais e urbanísticas.

Acidentes e desastres em geral, se diferenciam pela magnitude dos impactos e pela capacidade de resposta da comunidade afetada. Em análises de segurança industrial, acidente é definido como evento súbito, não desejável, não intencional e não esperado que resulta em algum grau de comprometimento, real ou efetivo, do nível de segurança de uma instalação ou empreendimento e que tem potencial de danos as pessoas, ambiente e infraestruturas. Por outro lado, desastres são eventos naturais ou tecnológicos de grande magnitude que se configuram como grave interrupção do funcionamento de uma comunidade ou de uma sociedade, em qualquer escala, decorrente da interação entre eventos perigosos e condições de exposição, vulnerabilidade e capacidade, resultando em um ou mais dos seguintes efeitos: perdas e impactos humanos, materiais, econômicos e ambientais (UNDRR[1]). De forma geral, os desastres são eventos complexos que superam a capacidade de resposta da comunidade afetada, demandando  rápida resposta das instituições.

O Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED)^[2], define desastre como um evento, natural ou tecnológico, que resulta em ao menos 10 ou mais mortes, 100 ou mais pessoas afetadas, ou entre outras características, quando se observa o acionamento de estado de emergência. Exemplos de desastres tecnológicos incluídos nas bases de dados do CRED são ilustradas pela sequência de gráficos apresentados a seguir.

Os registros são tabulados em meio ao arco temporal de 1900 ao ano de 2023. Em relação a totalidade de registros tendo em vista o cenário mundial, a plataforma tabula 27.416 ocorrências, das quais, 17.671 (64,46%) se alinham à desastres naturais e 9.745 (35,54%) ocorrências se alinham à desastres tecnológicos. Ainda em relação a esses números, desastres vinculados a ocorrências hidrológicas (25,62%), de transportes (23,57%) e meteorológicos (20,94%) lideram o ranking de ocorrências, sendo os acidentes industriais identificados na quarta colocação (5,87%).

Ao ser avaliada a partir da concentração por continentes, o Continente Asiático lidera o ranking de desastres, com 41,39% dos registros das ocorrências, seguido do Continente Americano (21,95%), Africano (21,01%), Europeu (12,72%) e Oceania (2,93%). Na América do Sul, o Brasil lidera as ocorrências com 21,72% dos registros de desastres.

A OECD^[3] dispõe de informações sobre a situação dos países em relação a existência de estrutura legislativa voltada a gestão dos riscos com produtos químicos industriais e de consumo, representada pela figura a seguir.

No contexto de atividades industriais e acidentes tecnológicos, os desastres estão associados à presença e ou liberação de substância química perigosa. Assim, segundo o Centre for Chemical Process Safety. Guidelines for Developing Quantitative Safety Risk Criteria - CCPS (2009), entende-se como perigo a presença de substância perigosa ou de situação física, caracterizada por seu potencial de criação de danos à saúde humana ou ao meio ambiente e, atividade perigosa, como qualquer atividade na qual uma ou mais substâncias perigosas estejam presentes ou possam estar presentes em quantidades iguais ou superiores às quantidades limite listadas por convenções globais.

Por outro lado, risco é a probabilidade de um evento indesejável ocorrer dentro de um período ou em circunstâncias especificadas e a magnitude das consequências adversas produzidas ou esperadas (CCPS, 2009). Por fim, entende-se por acidentes tecnológicos de origem química, os eventos envolvendo cenários de vazamento de substância ou mistura química perigosa (tóxica, inflamável ou explosiva), ou resultando em liberações tóxicas, incêndios e ou explosões.

Ao destacar os conflitos decorrentes da sociedade industrial, ambientes urbanos densamente povoados se caracterizam como contextos com alto potencial de amplificação das consequências de acidentes envolvendo produtos químicos perigosos, e como destacado por PROVITOLO (2005), é importante avaliar a importância de todos os fatores amplificadores das consequências e a complexidade envolvida em desastres em ambientes urbanos; entre os quais, a compreensão de como os possíveis impactos de situações de efeito-dominó, ou seja, a possibilidade de ocorrência de reação em cadeia na qual um acidente, como um incêndio ou explosão em uma unidade ou planta, tem como potencial, o desencadeamento de incidentes semelhantes em unidades vizinhas, levando a consequências mais amplas e graves (RENIERS, 2010). É importante avaliarmos, como suas consequências podem expandir os limites operacionais de zonas industriais, e atingir zonas mistas e urbanas, dotadas de equipamentos públicos, construções dedicadas à usos múltiplos e pessoas.

Aprendendo com os erros, ou continuando a propagar tragédias?

Empreendimentos que apresentam risco tecnológico de origem química geralmente envolvem elevado potencial de produção, armazenamento e manipulação de substâncias químicas perigosas. Falhas humanas ou operacionais podem resultar em acidentes com consequências severas para a população, meio ambiente e propriedades no entorno.

Desde 1970, com a expansão global das atividades industriais, alguns casos se tornaram emblemáticos de modo a compreender sua magnitude e reverberações nos contextos social, econômico, jurídico e territorial em diferentes países e contextos político-ambientais, como destacado na Tabela 1.

O acidente da ICMESA, ocorrido em 1976, exemplifica os impactos territoriais e sociais de acidentes tecnológicos de origem química, em decorrência da emissão de dioxina TCDD (2,3,7,8-tetraclorodibenzo-p-dioxina) na atmosfera, contaminado uma extensa área. Embora não tenha resultado em vítimas fatais imediatas, o ocorrido teve entre suas consequências, muitos casos de intoxicações e lesões graves provocadas pela exposição à TCDD (cloracne). Foi necessária a evacuação dos habitantes da área atingida, muitos dos quais só puderam retornar para suas residências dois anos depois, além de danos ambientais significativos. Este evento motivou a criação de políticas internacionais, como a Diretiva Seveso (82/501/EEC)^[5], voltada à prevenção de acidentes e exigindo maior transparência sobre os riscos de instalações industriais. A primeira Diretiva de Seveso já previa o planejamento territorial como uma das camadas importantes para o gerenciamento dos riscos destes eventos

No Brasil, o incêndio do duto da Petrobrás ocorrido no município de Cubatão, em 1984, resultou em 93 vítimas fatais e na destruição total da favela conhecida como Vila Socó. O evento envolveu o rompimento de um duto de combustível da Petrobrás, resultando na liberação de grande quantidade de gasolina e no espalhamento do produto no entorno das residências. O combustível pegou fogo, se espalhando rapidamente, atingindo toda a localidade. O evento foi agravado pelo fato de a favela se estender em meio a área de servidão do duto, evidenciando falha grave de gestão territorial. As ações de mitigação envolveram a reconstrução de moradias, em outro local, e indenizações às famílias atingidas, além da implementação de novos protocolos de emergência (Plano de Auxílio Mútuo) e planos de contingência envolvendo todas as secretarias municipais e órgãos estaduais. Destaca-se também o desenvolvimento do programa Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level - APELL^[6]- que visa a construção de diálogo entre os múltiplos atores de interesse para o estabelecimento de uma coordenação e comunicação em situações nas quais a comunidade possa ser afetada por acidentes tecnológicos ou desastres naturais. Apesar dessas iniciativas, os avanços em prevenção permanecem limitados, especialmente quanto à redução de conflitos de uso do solo, que é fundamental para a minimização das consequências destes eventos.

Ainda em 1984, outro desastre marcou a gestão de riscos de acidentes com produtos químicos. O acidente em uma refinaria no México, decorrente de um vazamento de gás liquefeito de petróleo (GLP) seguido de incêndio várias explosões resultando em 650 mortes, 7000 feridos e 200 mil pessoas evacuadas, além da destruição do terminal. A maioria das mortes e feridos eram residentes de uma comunidade vivendo a cerca de 130 metros do terminal. O evento resultou na promessa do governo mexicano de banir refinarias em ambientes urbanos. Apesar das medidas implementadas após o desastre em San Juan, como a criação dos chamados “polígonos de segurança”, ainda é possível identificar unidades operacionais desse tipo na região. Essas áreas, estabelecidas por decreto presidencial, refletem a flexibilização das normas e a persistência de desafios regulatórios.

Em Bhopal, na Índia, um acidente em uma planta de fabricação de pesticidas resultou na liberação de 40 toneladas de gás isocianato de metila que avançou por uma comunidade residente nas proximidades, resultando na morte imediata de 3800 pessoas; com relatos de 15.000 a 20.000 mortes prematuras nas duas décadas subsequentes e segundo o governo indiano, de 500.000 pessoas expostas e afetadas (BROUGHTON, 2005). Este ainda é caraterizado como o pior acidente industrial da história, e resultou na criação do Environment (Protection) Act^[7], responsável por diferentes determinações relacionadas ao processo de licenciamento e fiscalização de empreendimentos industriais, o qual  destaca, entre outras características, a responsabilidade do Governo Central frente a proibição ou restrição da localização de indústrias e a necessidade de realização de processos e operações em diferentes áreas, incluindo o limite de concentração de produtos químicos e a garantia da segurança frente a coexistência de diferentes tipologias de uso do solo incompatíveis.

Em 2001, ocorreu na área industrial de Toulouse, na França, a explosão de um galpão com 300 toneladas de nitrato de amônio, resultando na morte de 31 pessoas e em 2500 feridos. A explosão causou ainda danos em 35.000 residências, incluindo escola, hospital e outras empresas e no fechamento do aeroporto por uma semana. Mesmo com o rigor fiscalizatório da Diretiva de Seveso, o desastre representou a necessidade de aprofundamento das discussões e normativas dedicadas ao planejamento territorial urbano. Desde o acidente de Seveso, na Itália a Diretiva Europeia passou por 3 por revisões. Em 2012, a terceira revisão, que incorporou a classificação internacional de substâncias químicas, e aprimorou a avaliação e o gerenciamento de riscos.

Em setembro de 2021, a Comissão Europeia publicou um relatório sobre a implementação e o funcionamento da Diretiva Seveso III (Diretiva 2012/18/UE3). O relatório mostrou que, entre 2015 e 2018, o número de acidentes industriais graves na UE se estabilizou em um nível baixo: 25 por ano para 12.000 estabelecimentos.

Quais as reflexões?

Os acidentes de grande magnitude, envolvendo ou não fatalidades humanas, ocorridos em um recorte histórico recente, evidenciam a importância do planejamento territorial e da redução de conflitos de uso do solo para o gerenciamento dos riscos de acidentes de origem química.

Conforme destacado, em muitos países, a consideração desses riscos frente às disciplinas do planejamento territorial urbano ainda é limitada. As decisões sobre a localização de indústrias e empresas que produzam, manipulem ou armazenem produtos químicos respeitam os aspectos inerentes ao ordenamento territorial, a partir da delimitação de zonas industriais, entretanto, em muitos casos, o adensamento de territórios limítrofes também se alinha às permissividades de ocupação de suas respectivas zonas. Nesse processo, o planejamento territorial urbano, falha, ao não relacionar, ou pouco articular incomodidades e riscos capazes de extrapolar os territórios limítrofes às zonas de uso industrial, permitindo muitas vezes que estes se localizem nas bordas das áreas e próximos de casas, comércios, escolas e hospitais.

Na maioria dos casos, muros se caracterizam como barreiras de separação de áreas de tanques e dutos de transporte de produtos químicos, ambientes onde zonas de amortecimento, deveriam isolar usos conflitantes em alinhamento aos resultados de estudos de licenciamento ambiental.

Ainda se observa a dificuldade de articulação entre os diferentes setores privados e públicos, bem como a população interessada frente a gestão e prevenção do risco tecnológico de origem química. E quando existentes, esses grupos focam apenas no atendimento às exigências do processo de licenciamento ambiental, que pouco se relacionam com os aspectos de ordenamento territorial.

A ausência da eficaz comunicação frente ao processo de planejamento e prevenção de riscos tecnológicos que envolvam a gestão de riscos e a articulação entre setores público, privado e sociedade civil contribui para a ocorrência de desastres com graves prejuízos humanos, patrimoniais e ambientais. O fortalecimento dessa interface é essencial para a prevenção e a resposta rápida a emergências, sendo um aspecto central no planejamento territorial urbano e na formulação de políticas públicas voltadas à gestão de riscos e desastres.

No Brasil ainda é inexistente uma diretriz nacional que estabeleça regramentos mínimos para o fortalecimento do planejamento territorial urbano frente à prevenção de desastres tecnológicos de origem química, restando aos municípios, a atribuição de regramentos ou intervenções, sem o conhecimento sobre as reais dimensões dos riscos associados aos empreendimentos em atuação.

Referências

ANASTASIADOU. Irene. Constructing Iron Europe: Transnationalism and Railways in the Interbellum. Technology and European History Series. Amsterdan. 2011.

APELL Cubatão. Disponível para consulta em: https://apellcubatao.com.br/2020/12/18/implantacao.

BROUGHTON, E. O desastre de Bhopal e suas consequências: uma análise. Doi: 10.1186/1476-069X-4-6.

CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. A Era da Informação: Economia Sociedade e Cultura. Vol. 1. 3ª ed. São Paulo: Paz e Terra, 1999.

CCPS - Centre for Chemical Process Safety. Guidelines for Developing Quantitative Safety Risk Criteria. New York, American Institute of Chemical Engineers (AIChE), 2009.

CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo. Disponível em: https://cetesb.sp.gov.br/analise-risco-tecnologico/grandes-acidentes/bhopal.

CHOAY, Françoise. O Urbanismo: utopias e realidades, uma antologia. 6ª edição. São Paulo: Perspectiva, 2011.

CRED. Annual Disaster Statistical Review: the number and trends 2007. Belgium, 2008. Dados disponíveis para consulta em: https://doc.emdat.be/docs/data-structure-and-content/disaster-classification-system.

Environment (Protection) Act. No. 29 of 1986, 23/05/1986 Disponível para consulta em: https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/4316/1/ep_act_1986.pdf

LEFEBVRE, H. O direito à cidade. 5 ed. [S.I.]: Centauro Editora, 2011.

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development. Disponível para consulta em: <https://www.oecd.org/en/topics/chemical-safety-and-biosafety.html>, acesso em novembro de 2025.

PROVITOLO, Damienne. « Un exemple d’effets de dominos: la panique dans les catastrophes urbaines » Cybergeo: European Journal of Geography [En ligne], Systèmes, Modélisation, Géostatistiques, document 328, mis en ligne le 29 novembre 2005, consulté le 22 juillet 2024. URL: http://journals.openedition.org/cybergeo/2991; DOI: https://doi.org/10.4000/cybergeo.2991

RENIERS. Genserik L.L.M.E. An external domino effects investment approach to improve cross-plant safety within chemical clusters, Journal of Hazardous Materials, Volume 177, Issues 1–3, 2010. Pages 167-174. ISSN 0304-3894, https://doi.org/10.1016/j.jhazmat.2009.12.013.

UE - União Europeia. Diretiva Seveso (82/501/EEC). Disponível para consulta em: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2012/18/oj/por

UE - União Europeia. Diretiva Seveso III (2012/18/UE). Disponível para consulta em: https://environment.ec.europa.eu/topics/industrial-emissions-and-safety/industrial-accidents_en

UNDRR - United Nations Office for Disaster Risk Reduction. Dados disponíveis para consulta em: https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/risk-governance

ODS relacionados

• ODS 11 – Cidades e Comunidades Sustentáveis
• ODS 12 – Consumo e Produção Responsáveis
• ODS 17 – Parcerias e Meios de Implementação

[I] Arquiteta e urbanista; pós-doutoranda no IEA-USP e pesquisadora doutora convidada do Centro Interdisciplinar de História, Culturas e Sociedades (Cidehus) da Universidade de Évora, Portugal.
[II] Professora titular do Departamento de Saúde Ambiental da  Faculdade de Saúde Pública da USP.
[1] UNDRR – United Nations Office for Disaster Risk Reduction. Dados disponíveis para consulta em: https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/risk-governance.
[2] CRED – Centre for Research on the Epidemiology of Disasters. Dados disponíveis para consulta em: https://doc.emdat.be/docs/data-structure-and-content/disaster-classification-system.
[3] OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development. Disponível para consulta em: https://www.oecd.org/en/topics/chemical-safety-and-biosafety.html.
[4] CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo. Disponível em: <https://cetesb.sp.gov.br/analise-risco-tecnologico/grandes-acidentes/bhopal/> acesso em novembro de 2024.
[5] UE – União Europeia. Diretiva Seveso (82/501/EEC). Disponível para consulta em: < https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2012/18/oj/por> acesso em julho de 2024.
[6] Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level (Programa de Conscientização e Preparação para Emergências a Nível Local) um programa mundial da ONU, em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, voltado para a identificação de riscos e preparo das comunidades impactadas. https://apellcubatao.com.br/2020/12/18/informacoes-relevantes.
[7] Environment (Protection) Act. No. 29 of 1986, 23/05/1986 Disponível para consulta em: < https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/4316/1/ep_act_1986.pdf> acesso em julho de 2024.