A importância dos instrumentos de financiamento do crescimento e melhoria das cidades

Seminário teve a participação de oito especialistas: no alto (a partir da esq.), Paula Santoro, Henrique Evers, Victor Carvalho Pinto, Carlos Leite (moderador) e Miguel Buscalem; embaixo (a partir da esq.), Paulo Sandroni, Carlos Leite, Maria Fernandes Caldas e e Kazuo Nakano

Diante de recursos escassez, não basta planejamento e marco legal para o desenvolvimento urbano. É preciso criar instrumentos de financiamento do crescimento e melhoria das cidades, de forma a atender a necessidade de maior área construída, produção de habitações de interesse social, ampliação do transporte público, sustentabilidade, preservação ambiental e proteção ao patrimônio histórico e cultural.

Para tratar da formulação e aplicação desses mecanismos de autofinanciamento da cidade, o Programa USP Cidades Globais elegeu o tema Instrumentos de Financiamento da Cidade e Urbanismo Social para o terceiro seminário do ciclo UrbanSus - Sustentabilidade Urbana, realizado no dia 12 de setembro.

O encontro teve exposições e debates com oito especialistas em políticas urbanas vinculados a várias universidades, instituições internacionais de pesquisa sobre o tema e participantes da formulação de políticas públicas e ações urbanísticas governamentais.

Os participantes do primeiro painel foram: o jurista Victor Carvalho Pinto, consultor legislativo do Senado Federal especializado em questões urbanas e de transporte; o engenheiro Miguel Bucalem, integrante do programa USP Cidades Globais e professor da Escola Politécnica (Poli) da USP; o geógrafo Henrique Evers, gerente de desenvolvimento urbano do WRI Brasil Cidades Sustentáveis (integrante do WRI Ross Center Sustainable Cities); e a urbanista Paula Santoro, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da USP, onde coordena o projeto observaSP do LabCidade.

Autofinanciamento

Segundo Carvalho Pinto, grande parte do desenvolvimento urbano é autofinanciado, com reduzida disputa por recursos públicos de outras áreas. “As obras valorizam propriedades privadas. Se uma parte dessa valorização for absorvida pelo poder público, elas acabam saindo de graça e às vezes até dão lucro.”

No entanto, ele considera que essa oportunidade tem sido desperdiçada, apesar de várias disposições legais terem possibilitado a arrecadação de bilhões de reais por São Paulo, principalmente, Rio de Janeiro, Curitiba e Brasília, entre outras cidades. Falta um modelo para potencializar isso, de acordo com Pinto, “e aí temos de disputar recursos com outras áreas”.

Para ele, é preciso pensar como ampliar essa possibilidade, “principalmente agora que todo mundo está sem dinheiro”.  Carvalho Pinto citou o exemplo do Japão, onde, ao ser construída uma nova estação do metrô, não é desapropriado só o terreno para ela, mas todo o entorno.

Victor Carvalho Pinto

Uma possibilidade, em seu entender, é a criação de um fundo, onde as pessoas se tornam cotistas ou acionistas de uma empresa que vira proprietária de toda a área. Ele propôs também que seja criada um sistema de reurbanização que amarre a arrecadação a obras. “Não dá para sair gastando dinheiro sem haver modelagem financeira.”

Operações urbanas como a Água Branca, em São Paulo, são um instrumento bastante inovador para o financiamento do desenvolvimento urbano, na opinião de Bucalem,

“Nesse tipo de instrumento, vende-se o potencial construtivo por meio de um leilão na bolsa. Isso tem sido uma forma poderosa de captação de recursos. Regida por uma lei, a operação tem seus recursos vinculados a um conselho gestor e não é suscetível a mudanças de gestão.”

Operação urbana

Instituída por lei em 1995, a Operação Urbana Consorciada Água Branca, abrange partes dos bairros da Água Branca, Perdizes e Barra Funda. Em 2013, ela foi revista por nova lei para sua adaptação ao Estatuto das Cidades e ao Plano Diretor Estratégico da cidade de São Paulo.

Alguns objetivos da operação são, segundo Bucalem, o adensamento misto, com inclusão e diversidade social, o ordenamento do território, o amplo uso do transporte coletivo e o incentivo à mobilidade não motorizada.

“Ao aprovar uma operação urbana, é preciso pensar na relação entre a extensão da área e o estoque que vai ser vendido; no coeficiente a ser adotado, pois, se for alto, a área do terreno a ser transformada será menor; em torná-la referência, o que acontece quando ela é concentrada, não pulverizada.”

Miguel Buscalem

Outro tipo de instrumento de desenvolvimento urbano comentado por Bucalem é o da concessão urbanística. No entanto, esse tipo de ação pode esbarrar em alguns fatores conjunturais.  Ele citou o caso do Projeto da Nova Luz, que prevê uma reestruturação urbana para essa área central da capital paulista, tendo como objetivos a proteção do patrimônio histórico, adensamento habitacional e implantação de equipamentos urbanos e sociais.

"Mas a Luz é uma área de propriedades antigas em lotes pequenos e com muitos problemas de documentação. Ela não vai se transformar por meio de mecanismos imobiliários tradicionais. Se não der garantias, ninguém vai se interessar.”

Desenho, governança e legislação

Evers falou sobre aspectos que julga essenciais para o financiamento de projetos urbanísticos. Afirmou que o desenho urbano do ambiente a ser construído terá influência direta no financiamento. Os outros dois aspectos são a governança (“como as coisas serão amarradas”) e a legislação pertinente.

Em sua opinião, planos diretores podem permitir ou inviabilizar projetos. “O plano vai definir estratégias e locais principais; o projeto vai estruturar o modelo de financiamento e as intervenções.”

Henrique Evers

Os planos diretores apresentam uma defasagem entre a cidade que se quer e a cidade normativa, comentou. “Simplesmente definir um índice de aproveitamento máximo [coeficiente que define o total de área que pode ser construída em função da área do terreno] não resolve; ele tem de estar relacionado com outros fatores.”

Para ele, é essencial que haja um casamento entre a estratégia normativa e o plano diretor. “São Paulo agora tem as normativas corretas, mas [a evolução da cidade] vai depender dos mecanismos implementados.” No entanto, ele considera que instrumentos de financiamento baseados na valorização imobiliária são incompatíveis com o urbanismo social.

De acordo com Paula, quando se fala em financiamento da cidade é preciso definir o que se quer financiar e para quem. “Estamos substituindo o transporte público por motocicletas, gerando um problema de saúde pública. O adensamento está acontecendo em ocupações precárias, frequentemente ameaçadas por processos de remoção. As pessoas vivem numa transitoriedade permanente. Temos gerados instrumentos que produzem essa cidade.”

Relação Estado-capital

Para ela, o processo de reestruturação urbana de São Paulo tem sido gerenciado pela binômio Estado-capital. “O modelo do desenho urbano tem sido o do formato mais rentável. Isso tem recuperado alguma valorização da terra, mas não gera urbanidade. O modelo tem a ver com o mundo financeirizado, dos edifícios corporativos, muitos vazios, mas rentáveis.”.

Prega-se a necessidade de “enxugar orçamentos públicos, que já são pequenos, e a Prefeitura diz que não tem como pagar [projetos urbanísticos]”, afirmou. Essa argumentação “estimula os mecanismos de autofinanciamento, onde investem-se muitos recursos públicos, como os do BNDES, e muita terra pública é disponibilizada".

Paula Santoro

Criam-se empresas que vão gerenciar tudo e ganhar muita terra pública, e mercado de títulos vai gerar mais recursos para as empresas, de acordo com a pesquisadora. "Estamos encapsulando terra pública para fazer produtos para o mercado.”

No debate que se seguiu, com perguntas do público presente e online, Carvalho Pinto disse que o problema não é o financiamento urbano, mas “a má gestão de quase tudo que se faz". Em sua opinião, “não existe amarração das políticas púbicas com planos urbanísticos”.

Planos intermediários

Para ele, o mau uso dos instrumentos de financiamento decorre da ausência de planos de escala intermediárias. “É preciso um bom plano urbanístico e mecanismos de financiamento, para não retirar recursos de outras áreas.”

Outro dos temas do debate foi o das dificuldades para a gestão integrada das cidades. Para Bucalem, a gestão integrada é “um desafio ligado aos passivos das cidades, que criam um sentido de urgência”. Para ele, a solução está em projetos urbanos elaborados de maneira integrada, “algo difícil na estrutura de governo atualmente existente”.

Paula afirmou que o espaço da gestão integrada é o território. “A Operação Água Branca definiu espaços para equipamentos públicos, mas não tem escola estadual. Não tem metas para cada espaço.”

O painel da tarde contou com: o economista Paulo Sandroni, professor da FGV-SP e integrante do Lincoln Institute of Land Policy, dos EUA; o urbanista Kazuo Nakano, um dos responsáveis pelo Plano Diretor Estratégico de São Paulo, professor da Unifesp e da FGV-SP; a urbanista Maria Fernandes Caldas, da Secretaria de Planejamento Urbano de Belo Horizonte, MG; e o urbanista Carlos Leite, integrante do Programa USP Cidades Globais do IEA e professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

Moradia inclusiva

Sandroni tratou de moradia inclusiva e expansão urbana e de problemas de localização e financiamento. Ele considera que o desenvolvimento urbano deve se pautar, do ponto de vista institucional e jurídico, pelo objetivo de “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”, conforme estabelece o inciso III do artigo 3º da Constituição Federal.

Paulo Sandroni

No entanto, é preciso atender às demandas de crescimento das cidades: “Mesmo onde a população não cresce, o espaço construído tem de crescer, devidos às novas configurações demográficas e sociais. O índice de pessoas por domicílio caiu, aumentou o número de divórcios e de pessoas que preferem ou tem de morar sozinhas.”

“Quando a cidade cresce, aumenta o custo unitário dos serviços públicos. Diferente da produção de qualquer outra coisa, onde o ganho de escala reduz o custo, nos serviços públicos é o contrário, quanto mais produzido, mais custa.”

Ele exemplificou com o custo para transportar uma pessoa da periferia para o centro de São Paulo em relação ao caso de um morador de bairro mais central. Outros exemplos são os investimentos para trazer água de lugares cada vez mais distantes e o transporte de resíduos sólidos para áreas também cada vez mais afastadas. "A elevação dos custos dos serviços públicos leva a uma valorização muito forte dos imóveis em lugares já valorizados."

Proprietários de terrenos vazios

Sandroni tinha uma hipótese sobre por que foi mais fácil introduzir mecanismos de captura de mais valia decorrente da valorização de áreas urbanas: “Talvez empresários do setor imobiliário não fosse proprietários de terra, por isso a menor resistência.” Para comprovar a tese, ele realizou pesquisa para identificar o total de terrenos vacantes em São Paulo e seus proprietários. O trabalho constatou que há 81 km2 vacantes na cidade, sendo que quase a metade (38 km2) pertence a pessoas físicas (“claro que há muitos diretores de empresas imobiliárias entre elas”).

Antes, acreditava-se que os 81 km2 vacantes destinavam-se à espelhação imobiliária e "isso não é verdade", afirmou. Excluindo-se os terrenos pertencentes a pessoas físicas não ligadas ao setor, à União, estado, municípios, igrejas, clubes esportivos, indústrias e outro proprietários, sobram 12 km2 de terrenos vacantes de propriedade de empresários do setor imobiliário, de acordo com a pesquisa. Além disso, a posse está pulverizada: "São 2,5 mil empresas que possuem esses terrenos, com 10% deles em áreas mais valorizadas".

Para Nakano, o financiamento é a base para a realização de mudanças nas cidades e a produção de espaço urbano. Ele afirmou que, em termos gerais, a obtenção de recursos via captura da mais valia fundiária por meio de instrumentos de regulação – como a outorga onerosa e o Cepac (Certificado de Potencial Adicional de Construção) – é muito pequena e restrita a cidades onde há densidade de mercado imobiliário.

“Em escala nacional, a parte mais importante vem dos orçamentos da União, estados e municípios. E aí vem o primeiro bloqueio, pois 56% dos tributos ficam com a União, 26% com os estados e 18% com os municípios.” Ele destacou que a grande maioria dos municípios não cobra IPTU, pois não há política tributária local. Além disso, há o problema de "a maior parte dos recursos orçamentários irem para a cidades via emendas parlamentares, não inseridos numa política pública de investimento urbano". Para ele, não é possível fazer reforma urbana adequada sem reforma tributária.

Kazuo Nakano

Nakano afirmou que os pesquisadores que analisam a lógica da financeirização das ações urbanísticas consideram que ela tem se pautado por uma agenda mais voltada para a mercantilização da apropriação da renda fundiária e localidades urbanas, com pouca preocupação em atender às necessidades sociais.

Lógica distorcida

“A cidade de São Paulo tem trabalhado em projetos de intervenção urbana numa lógica completamente distorcida do que foi pensado no Plano Diretor Estratégico.” Segundo ele, as operações urbanas estão criando espaços urbanos com pouca qualidade urbanística, falta de equipamentos sociais e pouca articulação com o sistema de transporte.

Maria Fernandes disse que "é preciso ter renda para comprar uma casa, mas nosso modelo capitalista diz: 'Preciso de você, mas não vou pagar para você viver na cidade, isso é problema do poder público’". Assim, a relação Estado-capital está na origem do problema da cidade, declarou, "cabendo ao poder público prover algo que os salários deveriam custear".

Ela comentou que pesquisa do Ministério das Cidades levantou que quase todos os municípios com mais de 20 mil habitantes introduziram a outorga onerosa em sua legislação, “mas a maioria não especificou onde ela pode ser feita.”

Para Maria Fernandes, o modelo federativo brasileiro dificulta ainda mais as coisas. “Não dá para todos os municípios terem a mesma lógica e estrutura. Cerca de 45% deles possuem menos de 10 mil habitantes. O problema está concentrado nas regiões metropolitanas, que não possuem um modelo de governança.”

Ela também falou sobre a revisão do Plano Diretor de Belo Horizonte. “A ideia é que ele seja revisto a cada quatro anos, mas a última revisão foi em 2014 e desde 2015 está na Câmara Municipal sem deliberação."

Maria Fernandes Caldas

Foi feito um esforço no novo plano para simplificar a legislação e inserir mecanismos que propiciem inclusão e sustentabilidade, disse a pesquisadora. “Ele se baseia nas políticas de financiamento adotadas em São Paulo e pretende adensar a cidade. A estratégia proposta é a adoção de coeficiente 1, com as áreas de importância ambiental tendo coeficiente de 1 ou menos."

O sistema de outorga proposto para Belo Horizonte estimula o adensamento ao longo dos principais corredores da cidade, explicou. "Os recursos irão para um fundo de centralidades e só poderão ser colocados nelas, com a obrigação de 25% serem gastos em habitação e infraestrutura sociais. A arrecadação via outorga fora dos corredores irá para um fundo municipal de habitação gerido por um conselho com metade de seus integrantes pertencentes à sociedade civil."

São Paulo tem um déficit de moradia para 500 mil famílias, de acordo com Leite. Para ele, não há como fazer transformação urbana sem tocar na questão das políticas públicas fundiárias. A definição dessas políticas passa pela "formulação do marco regulatório, com planos e ações fundiárias para inclusão em territórios mais qualificados".

Arrecadação

Ele destacou também o volume de recursos arrecadados de 2002 a 2017: US$ 3 bilhões com Cepacs, utilizados para financiar operações urbanas consorciadas, e US$ 890 milhões em outorgas onerosas. "Esses recursos vão para o Fundurb [Fundo de Desenvolvimento Urbano], com 30% sendo destinados à promoção de todo espectro de habitações com interesse social, 30% para a mobilidade urbana e o restante disperso em outras finalidades. “As boas notícias são essas. A notícia ruim é que isso só acontece em São Paulo, com exceções no histórico de Curitiba e Florianópolis.”

Carlos Leite

O mecanismo de outorga onerosa está presente no plano diretor de 1.446 municípios brasileiros e 1.401 preveem o Cepac em operações urbanas, disse. “Mas é tudo para inglês ver. Tem cidade em que se paga R$ 500,00 por outorga. É uma piada.”

Segundo Leite, há recursos e instrumentos para sua aplicação no país, mas ela não é feita. “O pacto federativo tem 30 anos, o Estatuto da Cidade, 17 anos. É o momento de avançar. Políticas públicas são sempre escolhas, mas os casos mais exitosos são aqueles em que foi dado ao urbanismo o protagonismo para transformar a cidade.”

Durante o debate, Pinto disse que “muita coisa foi e está sendo mal feita, mas a financeirização é um instrumento para o autofinanciamento”. Para Sandroni, a financeirização, do ponto de vista do desenvolvimento urbano, é uma grande tolice, pois o investimento exige longo prazo, com a venda se diferenciando ao longo de 10, 15 anos. "Mas pode ser algo muito bom se estiver inserida numa política de financiamento.”

Respondendo a pergunta do público sobre a falta de políticas urbanas de aplicação regional, Sandroni afirmou que o Estatuto da Cidade tem uma visão municipal. “Seria preciso o governo regulamentar o inciso IX do artigo 21 da Constituição Federal, que trata da organização do território. Tem de indicar diretrizes que os estados depois incorporem e, em seguida, os municípios façam o mesmo.”

Foto: Leonor Calasans/IEA-USP