PSA ainda traz poucos resultados práticos à conservação em São Paulo
Importantes serviços prestados pela natureza como a produção de água e a capacidade de regeneração do solo entraram em colapso em muitas regiões do Brasil. Áreas de grande pressão antrópica e de pesados passivos ambientais são as que mais sofrem com a degradação. A escassez hídrica no estado de São Paulo talvez seja o exemplo máximo da importância dos ecossistemas para o bem estar da humanidade. Mas os tradicionais instrumentos de comando e controle – como legislações, políticas e fiscalização – não têm apresentado os resultados esperados para a conservação. Com isso, têm ganhado cada vez mais terreno alguns instrumentos inovadores de compensação ecológica, como o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA).
| Pressão antrópica e desmatamento desequilibram o ciclo hidrológico e provocam seca nas metrópoles |
O tema foi debatido no dia 3 de agosto no IEA. PSA é um instrumento econômico de incentivo à conservação, em que atores sociais, na maioria, proprietários rurais e comunidades tradicionais, recebem alguns tipos de incentivos, geralmente financeiros e de assistência técnica, para conservar ambientes naturais. Com a organização do Grupo de Pesquisa Políticas Públicas, Territorialidades e Sociedade (IEA) e do Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS), a Roda de Conversa sobre Serviços Ecossistêmicos e Comunidades reuniu especialistas que falaram de suas experiências sobre as formas de aplicação de PSA.
À exemplo do que já ocorre em muitas regiões do globo, começa a florescer no estado de São Paulo um mercado de compensações ambientais de reflorestamento. Trata-se do Programa Nascentes, da Secretaria de Meio Ambiente (SMA), apresentado por sua ex-coordenadora, Caroline Jorge Santos. O programa inova ao unir numa só plataforma os interesses de diversos atores: empresas com passivos ambientais ou financiadores voluntários, proprietários rurais que queiram restaurar e organismos ou pessoas físicas que tenham projetos de restauração aprovados pela SMA.
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A meta do programa é chegar em 2020 com 20 mil hectares reflorestados em bacias hidrográficas estratégicas para o abastecimento de água no estado. Como se sabe, a cobertura vegetal tem papel decisivo na produção de água e no equilíbrio do ciclo hidrológico. “O programa surgiu no auge da crise hídrica e com isso foram selecionadas áreas como as bacias do PCJ (sistema abastecido pelos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí), do Alto Tietê e do Paraíba do Sul, que abastecem 30 milhões de pessoas”, disse Caroline.
Na SMA, o Nascentes veio ocupar o lugar do Programa de Recuperação de Matas Ciliares (PRMC), que entre 2005 e 2011 captou recursos da Global Environment Facility e do Banco Mundial para desenvolver um projeto piloto de regeneração de matas ciliares em 15 microbacias estratégicas no estado. A área prevista de restauração era de 1.500 hectares, mas o piloto alcançou menos da metade dessa meta: 359,81 hectares de APPs ribeirinhas. (Leia entrevista com Helena Carrascosa, da SMA, no quadro abaixo).
“O foco do projeto de recuperação de matas ciliares da SMA não era só o reflorestamento em si, mas principalmente a criação de capacitação, a pesquisa aplicada de metodologias, a implementação de projetos demonstrativos, a educação ambiental, além da criação e aperfeiçoamento de ferramentas de gestão e monitoramento”, afirma o agrônomo Roberto Resende, gerente técnico do projeto à época na SMA. O engenheiro também participou do debate no IEA e apresentou sua atual experiência à frente da ONG Iniciativa Verde, voltada à compensação voluntária de emissões e reflorestamento. Diversos dados sobre os resultados do programa podem ser consultados aqui.
Além de gerar legislações e conhecimentos que permitiram construir o que hoje é o Nascentes, ficaram várias lições do PRMC. Na opinião de Resende, uma das mais importantes é que os projetos de PSA precisam simplificar sua operacionalização para que não sejam inviabilizados pelos altos custos de transação.
Mas algumas regiões de fato avançaram na conservação a partir das metodologias propostas pelo PRMC, como as microbacias das cidades de Garça, Gabriel Monteiro, Pacaembu, Jaú e Socorro, no interior paulista, cita Resende. “Infelizmente, falta reunir dados e consolidar informações dessas localidades. A academia pode ajudar muito na construção desses indicadores”, afirma.
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Polinização, um dos serviços ecossistêmicos cruciais à vida no planeta |
O encontro trouxe também a experiência de protocolo comunitário estruturado por moradores do arquipélago do Bailique, no Amapá, com apoio do Grupo de Trabalho Amazônico. A consultora do trabalho, Roberta Ramos, disse que o documento é inspirado em acordos internacionais e serve para promover o diálogo e defender os direitos dos povos tradicionais quando o assunto envolve compartilhamento de recursos naturais, gestão do território e conservação.
Cristiane Leonel Ferreira, analista ambiental da Fundação Florestal, apresentou um projeto de compensação ambiental que será coordenado pela Ministério da Ciência e Tecnologia, com fundos do Global Environmental Facility. Será voltado para Unidades de Conservação em São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Segundo Cristiane, Os projetos incluem os núcleos do Itariru e Santa Virgínia, na Serra do Mar, e uma APP em São Francisco Xavier, na divisa de Minas Gerais.
Erica de Paula Pedro Pinto, do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (Ipam), abordou experiências de PSA promovidas pelo instituto. O encontro teve a moderação do professor Eduardo de Lima Caldas, da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da USP.
Passivos ambientais
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Nas cidades, é maior a pressão sobre a água, o clima e o solo |
Na Iniciativa Verde, Resende tem atuado num dos braços do Programa Nascentes, dessa vez, do outro lado do balcão. Uma das frentes de atuação da ONG que ele preside tem sido apresentar à SMA projetos de restauração em áreas elegíveis e que estão disponíveis também no site da Secretaria. Os projetos, então certificados, terminam por constituir a chamada “Prateleira de Projetos”, uma espécie de plataforma interativa ou um banco de propostas que qualquer financiador pode acessar e escolher para investir em conservação.
Muitos dos projetos têm sido utilizados, por exemplo, por empresas que possuem um licenciamento ambiental para desmatar e, portanto, precisam abater esse passivo ambiental. Os créditos para o financiador são revertidos por meio de uma unidade padrão, chamada “árvore-equivalente” (AEQ). Atualmente, 68% das AEQs dos projetos em execução pela plataforma interativa do Nascentes são fruto de propostas submetidas pela Iniciativa Verde, segundo o presidente da ONG.
Quando levados à prática, ou seja, para a propriedade a ser restaurada, os projetos são monitorados e auditados nas duas pontas, tanto pela SMA quanto pela empresa que contratou o projeto, conta Resende. Até o momento, a SOS Mata Atlântica e a Cooperativa Ambivalência, além da Iniciativa Verde, são as organizações que possuem projetos certificados ou em execução.
Segundo Resende, os projetos de conservação sendo executados pela Prateleira de Projetos perfazem até o momento o total de 223 hectares, ou seja, 1% da meta a ser cumprida até 2020. Segundo a SMA, já existem 1.000 hectares que estão em processo de restauração no total do programa, envolvendo não só empresas, mas também autarquias e órgãos do governo (leia entrevista abaixo).
“Não sei porque um número tão baixo ainda de adesões. Curioso é que não faltam empreendimentos com passivos ambientais no Brasil.Talvez muitas empresas ainda não conheçam essa possibilidade de mitigação. No debate do IEA, inclusive, foi questionado se a Sabesp estava financiando projetos de restauração por meio do Nascentes. Apesar de a água ser sua matéria prima, a Sabesp não pensou ainda em compensação por reflorestamento”, conclui Resende.
O Relatório de Sustentabilidade da Sabesp de 2015 enumera algumas atividades de educação ambiental que incluíram o plantio de mudas de árvores em datas comemorativas e festividades em algumas localidades. O relatório chama essas atividades de “ações de conscientização”. Não há qualquer menção a um programa estruturado de compensação ambiental ou reflorestamento.
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Mata ciliar e cobertura vegetal: uma relação direta com a qualidade e a quantidade de água nos mananciais |
Oportunidades
Um mapeamento de 2015 da Forest Trends mostrou que o Brasil possui algo como 2.400 iniciativas de projetos nos moldes de PSA, segundo José Roberto Borges, diretor do Programa Comunidades e Mercados da ONG. O organismo desenvolveu o primeiro projeto de RED indígena. Verificado segundo padrões internacionais de clima e biodiversidade, o instrumento vendeu créditos de compensação para a empresa Natura e para a FIFA durante a Copa do Mundo, gerando recursos para o povo Suruí, contou Borges.
Segundo Borges, a maioria dos projetos de PSA do Brasil está no Sul e Sudeste, onde já existe marco legal. Grande parte deles está relacionada ao serviço de produção de água, mas quase todos possuem baixa capacidade de implementação, seja pelos altos custos de transação, seja por desafios impostos pela própria política que os criou, disse.
A região Norte, especialmente o Acre, tem focado o RED, ou seja, compensação por emissões evitadas, além do reflorestamento para captação de carbono. Esse mercado ganhou impulso no Acre especialmente após a lei 2.308 de 2010, que criou o Sistema de Incentivos a Serviços Ambientais (SISA). “Mas ainda há desafios para a consolidação do SISA, porque o marco legal precisa estar alinhado às políticas públicas”, lembrou Borges.
A compensação obrigatória, ainda incipiente no Brasil, lá fora é vista como oportunidade. “As empresas investem como estratégia de redução de riscos e buscando vantagem competitiva. A tendência é aumentar esse mercado, especialmente nos segmentos que dependem diretamente de serviços ecossistêmicos e matéria prima”, afirma Borges.
Com essa mentalidade, o estado da Califórnia, nos Estados Unidos, virou um exemplo dos mercados de carbono, conservação de água e biodiversidade. “A lei de proteção às espécies ameaçadas poderia ser um fator limitante para alguns segmentos. Mas o setor imobiliário começou a comprar áreas de equivalência ecossistêmica para ter seus projetos aprovados. Com isso, o estado da Califórnia detém hoje aproximadamente 100 bancos de conservação da biodiversidade”, contou o diretor da Forest Trends.
Marco legal
Para a professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo, da Faculdade de Direito da USP, embora já existam diversas leis estaduais e municipais sobre o tema, a criação de uma lei federal é importante para garantir a segurança jurídica e a clareza do ambiente legal dos negócios. O desafio, no entanto, é articular, dentro de um conceito abrangente, toda a diversidade de experiências de PSA catalogadas.
O fato de o PL 321/2015 diferenciar os conceitos de serviços ambientais e serviços ecossistêmicos foi elogiado por Nusdeo. O PL tramita na Câmara dos Deputados e dispõe sobre uma Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais. Porém, deveria diferenciar melhor política e programa federal de PSA, além de esclarecer fontes e prazos de custeio. Além disso, é preciso atentar para regras e metodologias claras, a fim de coibir projetos menos sérios, afirmou.
Já o PL 276/13, do Senado, “junta, num só parágrafo, bens industriais, equipamentos, bens e recursos da natureza, algo que parece perigoso, pois encaminha muito mal a questão conceitual”, disse a professora.
A polêmica sobre pagar ou não para preservar Áreas de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL) – cuja preservação já está prevista em lei, pagando ou não aos produtores – também deve ser muito bem discutida pela sociedade, disse a professora.
A questão é que nem sempre o pequeno produtor possui meios de custear a restauração. Além disso, pelo fato de se tratar de propriedades muito pequenas, pode ser socialmente justo pagar pelo custo de oportunidade da terra, na opinião do agrônomo Resende.
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A partir da esq.: Roberta Ramos, Roberto Resende, Cristiane Leonel Ferreira, Ana Maria Nusdeo, Érica de Paula Pedro Pinto e Caroline Jorge Santos |
Por outro lado, o novo Código Florestal facilitou o cumprimento das normas sobre APP e RL e quem não tinha essas áreas preservadas tem hoje mais condições de fazê-lo, o que coloca em questão o pagamento para preservar essas zonas, lembrou Nusdeo.
Estruturas engessadas
Na opinião de Resende, boa parte do marco legal sobre PSA já está previsto em diversas leis e políticas e até mesmo no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo de 2014. Porém, muitos projetos não evoluem ou não alcançam os resultados esperados porque as estruturas do Estado continuam engessadas, sem articulação com novas políticas. Além disso, a comunicação sobre o tema deve focar um envolvimento maior da sociedade civil, afirma.
Para o engenheiro, o tema deve ser articulado de forma ampla no aparato do Estado. “Políticas de desenvolvimento regional, incluindo políticas de extensão rural e assistência técnica, deveriam ser articuladas às políticas de recursos hídricos e mudanças climáticas. Há vários comitês, secretarias e agências em que esse assunto não entra. Sem essa articulação, os projetos de PSA não fluem”, acredita.
“Temos de correr o risco de vulgarizar o PSA, de simplificar sua operacionalização para ganharmos escala. E outros segmentos também devem ser incluídos no desenho de PSA, como a atividade dos catadores urbanos, a agrossilvicultura e o manejo de seus resíduos, o saneamento rural, a recuperação do solo e muitos outros”, disse Resende.
A consolidação do ambiente institucional para o avanço do PSA inclui ainda o desenvolvimento de cadeias negligenciadas, entre elas, a dos bancos de sementes e mudas nativas. Segundo Resende, "faltou uma política continuada para esse segmento e nos últimos dois anos muitos viveiros suspenderam suas atividades".
Fotos: Mídia Ninja; Sam Gao/Flickr; Wolf Seeds do Brasil/ Fernanda Rezende-IEA
PSA e novas metodologias de conservação no estado
A engenheira agrônoma Helena Carrascosa, atual coordenadora executiva do Programa Nascentes, da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (SMA), concedeu a seguinte entrevista ao IEA, a respeito de algumas estratégias de conservação no estado de São Paulo: IEA: Como a SMA avalia os resultados do Programa de Recuperação de Matas Ciliares, tendo em vista as metas e os resultados práticos alcançados pelo programa? Helena Carrascosa: O PRMC foi executado de 2005 a 2011, com recursos do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) e apoio do Banco Mundial. Os objetivos do projeto eram identificar os gargalos à restauração de matas ciliares e desenvolver instrumentos e estratégias para a superação ou redução dos entraves. Ressalto que o PRMC não era um projeto de PSA. O PSA foi um dos instrumentos desenvolvidos no seu âmbito. O projeto foi organizado em diferentes linhas de atuação: apoio à restauração sustentável; projetos demonstrativos; desenvolvimento de políticas públicas – PSA; capacitação, educação ambiental e treinamento; gestão, monitoramento e difusão. As intervenções a campo ocorreram em 15 projetos demonstrativos implantados em microbacias selecionadas segundo critérios ambientais e socioeconômicos. Os projetos demonstrativos foram utilizados como “laboratórios” para o desenvolvimento de metodologias de restauração e monitoramento, de estratégias para mobilização de produtores rurais e integração com as ações da Secretaria da Agricultura e de estudos visando a instituição de novos instrumentos, em especial o PSA. No âmbito dos Projetos Demonstrativos, foram recuperados 359,81 hectares de APPs ribeirinhas em mais de 300 propriedades rurais, nas 15 microbacias nos municípios indicados a seguir: Bacia do Aguapeí: Gabriel Monteiro, Garça, Pacaembu; Bacia do Mogi-Guaçu: Águas da Prata, Jaboticabal, Socorro; Bacia do Paraíba do Sul: Cunha, Guaratinguetá, Paraibuna; Bacia dos rios Piracicaba/Capivari/Jundiaí: Cabreúva, Joanópolis, Nazaré Paulista; e Bacia do Tietê-Jacaré: Ibitinga, Jaú, e Mineiros do Tietê. Em algumas das microbacias, as ações de articulação, mobilização e capacitação levadas a efeito no PRMC possibilitaram a implantação de novos projetos de restauração com recursos obtidos de outras fontes. Nos municípios de Guaratinguetá, Paraibuna, Pacaembu, Joanópolis e Garça, as entidades executoras submeteram novos projetos de restauração para financiamento – e em alguns casos, tiveram financiamento aprovado. No caso de Garça, foram obtidos recursos do FEHIDRO para o “Programa de Recomposição Ciliar das Bacias dos Rios Aguapeí e Peixe”, além de ter vencido uma seleção pública do “Programa Petrobras Ambiental” (no qual apenas quatro projetos foram selecionados no estado), passando a contar com R$ 678 mil reais para viabilizar a continuidade dos trabalhos. A organização não governamental parceira em Joanópolis também procurou novas fontes de recursos, tendo obtido junto ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). No caso, esses recursos serão destinados para projetos de recuperação de aproximadamente 580 hectares de APPs ribeirinhas do bioma Mata Atlântica. IEA: O Programa Produtor de Água, da Agência Nacional de Águas (ANA), foi utilizado como metodologia para aplicação numa parte de microbacias no âmbito do PRMC. Houve continuidade desse programa dentro da SMA? HC: O projeto piloto de PSA executado na Bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí foi desenhado com base na metodologia proposta pela ANA no Programa Produtor de Água, com algumas adaptações. O piloto envolveu parceria da SMA, por meio do PRMC, Agência Nacional de Águas (ANA), Secretaria de Agricultura e Abastecimento, por meio da CATI, e organização não governamental The Nature Conservancy (TNC) e prefeituras municipais. Ele foi executado nas microbacias do Cancan, em Joanópolis, e do Moinho, em Nazaré Paulista. As instituições indicadas submeteram a proposta aos Comitês das Bacias PCJ, tendo obtido a alteração no Plano da Bacia, abrindo a possibilidade de destinação de recursos da cobrança pelo uso da água para projetos de PSA e, em seguida, a aprovação do projeto piloto. Como à época não havia previsão legal para que o estado executasse os pagamentos, a TNC foi a tomadora dos recursos junto ao Comitê da Bacia. O projeto piloto PCJ foi a primeira iniciativa de PSA financiado por recursos da cobrança pelo uso da água e foi a primeira aplicação da metodologia proposta pela ANA. É importante ressaltar que o projeto piloto foi executado visando fornecer subsídios para o desenvolvimento do instrumento PSA, o que ocorreu. Tratando-se de um projeto pioneiro, naturalmente foram observados erros e acertos que, em conjunto, possibilitaram valioso aprendizado não só para as instituições envolvidas. No caso do estado de São Paulo, o PSA foi instituído no âmbito da Política Estadual de Mudanças Climáticas e a sua regulamentação foi elaborada considerando, dentre outras, a experiência resultante da implantação do Projeto Piloto PCJ. Os projetos de PSA que estão em execução e/ou em desenvolvimento na SMA estão baseados no marco legal instituído pela PEMC, que é posterior ao Projeto Piloto PCJ. Além de projetos executados pelo estado há, ainda, alguns projetos municipais que utilizam a metodologia do Programa Produtor de Água. IEA: O Programa Nascentes é uma nova roupagem do PRMC? No que eles se diferenciam? HC: O Programa Nascentes é decorrente do PRMC e de outras iniciativas voltadas a fomentar a recuperação de matas ciliares desenvolvidas apela SMA ao longo de sua história. O Programa Nascentes utiliza as metodologias e instrumentos propostos pelo PRMC, posteriormente aperfeiçoados pela SMA (como a metodologia para monitoramento da restauração e a proposta de incentivos econômicos – ainda em desenvolvimento), assim como se vale de resultados de pesquisas desenvolvidas pelos Institutos de Pesquisa. IEA: Quantos atores já estão cadastrados para atuar no Programa Nascentes e qual o total de área em recuperação? HC: Já existem 1.000 hectares que estão em processo de restauração. Desses, há diversos atores envolvidos: proprietários que permitem que haja restauração em suas áreas de preservação permanente (APP), instituições públicas (Fundação Florestal, Instituto Florestal e Itesp) cujas áreas de Unidade de Conservação e assentamentos recebem restauração, ONGs e restauradores que criam e implementam os projetos de restauração nas áreas privadas ou públicas, bem como as empresas que possuem obrigações ambientais para cumprirem, as quais financiam os projetos de restauração. Ao todo, o programa fomentou a existência de mais de 34 projetos (com ações de restauração em andamento), localizados em mais de 24 municípios do estado de São Paulo. IEA: Como a Secretaria espera obter resultados diferentes no Nascentes, de modo a não repetir "erros" do passado? HC: Retomando a resposta 2, o Projeto Piloto de PSA executado na bacia PCJ, pioneiro em SP e no Brasil, teve o objetivo de subsidiar a formulação de propostas para a instituição do PSA nas políticas públicas do estado e, nesta perspectiva, o projeto cumpriu seus objetivos. Os projetos subsequentes foram desenhados de modo a evitar as dificuldades e restrições observadas no Piloto. IEA: Como a Secretaria pretende acompanhar ou monitorar o cumprimento de projetos tão diferenciados quanto os propostos no âmbito do Programa Nascentes? HC: A metodologia de restauração deve ser definida de acordo com as condições da área a ser recuperada. As áreas possuem diferentes potenciais de regeneração natural e estão sujeitas a pressões e fatores de degradação também diferentes. Não há uma metodologia única recomendada para todas as situações. Assim, é desejável que os projetos não sejam iguais. O monitoramento e a avaliação dos projetos são feitos com base nos resultados alcançados e não na avaliação do processo de restauração.
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